礦產資源是人類賴以生存的重要自然資源，對人類經濟社會的發展有著舉足輕重的影響。從世界經濟發展的現狀來看，各國經濟的快速增長都離不開對礦產資源的大量使用和消耗，而礦產資源的不可再生性以及在各國分布的不
均勻性，決定了礦產資源在當前及今后很長一段時間里對各國經濟增長、發展都具有重要的戰略意義。因此，不論是貧礦國、還是礦產資源相對富裕的國家，都面臨著一個如何探明儲量、高效開采以及充分利用礦產資源的緊迫課題。于是，國家對礦產資源產權制度的供給以及微觀經濟主體對這一制度的需求便應運而生了，其目的就在于通過產權制度的明晰、產權邊界的界定等措施來高效、合理地勘探、開采與使用礦產資源。
現階段，學術界對中國礦產資源產權制度的研究已經形成了一個共識：即中國礦產資源產權制度的制度供給方是國家(政府)，礦產資源產權制度的任何一次演進或變革，都是一次自上而下的國家主導型制度變遷，它的具體表現可以是國家對《憲法》或《礦產資源法》中涉及礦產資源產權制度的規定的修改，也可以是國家根據建立現代礦產資源產權制度的基本要求即——“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的十六字方針對探礦權、采礦權、礦山企業產權制度以及礦區土地產權制度等的具體調整，因此，“國家悖論”(“國家悖論”是諾斯提出的國家具有雙重目標的特殊屬性，即一方面通過向不同的勢力集團提供不同的產權，獲取租金的最大化；另一方面，國家還試圖降低交易費用以推動社會產出的最大化，從而獲取國家稅收的增加。國家的這兩個目標經常是沖突的)似乎不可避免——即國家一方面要自上而下地主導礦產資源產權制度的安排、實施，但另一方面，國家的行政強制實施能力往往又不同程度地阻礙著礦產資源產權制度經濟功能的正常發揮。這種“成也國家，敗也國家”的悖論的出現，使得我們更加關注中國礦產資源產權制度的性質、結構及其未來的改革取向。中國礦產資源產權制度的基本性質：公有制基礎上的委托代理關系
對于礦產資源產權制度的基本性質，《憲法》或《礦產資源法》里有很明確的規定，即礦產資源歸屬國家所有。這種對礦產資源產權制度性質的本質性規定表明：礦產資源所有權的國家主體和礦產資源客體都是唯一的。“已勘探查明和待勘探查明的量和質都難以準確地統計的礦產資源，囊括成整體性的礦產資源客體,與抽象性的國家主體相對應。這一客觀事實并不影響物權法理論關于客體必須是獨立和特定的物權原則(康繼田，2007)。”但是孟昌(2003)的研究則表明：礦產資源產權制度或者更明確地講是“礦產資源的國家所有權制度”是一種公有制基礎上的委托——代理關系。其論據在于：礦產資源產權的國家所有制特征在“中國語境”下很自然地表現為全民和集體所有，但在實際操作中，則具體由各級部
門或地方政府代理管理，有關企、事業單位或個人成了這些礦產資源的直接經營使用者。礦產資源作為事實上的國有資產，其產權制度的特殊規定性使所有者與經營者職能發生了分離，在二者之間出現了代理和租賃關系，最終形成公有制基礎上的委托——代理關系。張維迎在1995年就從一般原理的角度證明過這種公有制條件下的委托——代理關系的低效率性質，并且這種低效率的性質也廣泛地存在于礦產資源產權制度改革的領域中。我們認為，其根源在于：礦產資源公有制條件下的委托——代理關系缺乏明確的人格化所有者，礦產資源各項權利所對應的收益理論上講是屬于全體人民或有關集體的，但它們卻既沒有支配、轉讓等產權所有者應有的任何權利，也沒有參與礦產資源產權權利收益分配的平臺與機會。由國家安排的這種礦產資源產權制度，由于其行使者是國務院的有關部門與地方政府，而不是虛擬的全民或集體，這更像是某種“政府產權”。一方面，這種制度安排為體現各級政府、部門的礦權利益起到了不可或缺的作用；但另一方面，由于理論上與事實上的產權制度規定不一致，使得產權的基本經濟功能——如形成有效的激勵、約束機制，優化資源配置，降低交易成本等不能或不完全能得到充分實現，這就抑制了礦產資源的開發和使用效率，從而不利于礦業經濟的增長，諾斯所說的“國家悖論”現象在礦產資源產權制度改革領域是表現得非常充分的。中國礦產資源產權制度的基本結構：“權利集合”的觀點漸成主流
學術界對礦產資源產權制度基本結構的研究經歷了一個逐步明確化的過程。早期的研究如陳希廉(1992)、徐嵩齡(1995)等人把礦產資源產權分為：“所有權，勘查權與發現權，轉讓權與開采權，處置權，經營權與收益權；且勘查權、發現權與轉讓權屬勘查單位，而開采權、處置權和經營權則屬開采企業。”上述學者對礦產資源產權制度基本結構的劃分是比較模糊的，他們所定義的礦產資源產權制度結構雖然表面上像一束權利集合，但這種并列式的權利排列方式不能或不完全能反映出中國礦產資源產權制度中所有權、使用權與其他權利的區別，有的權利如開采權僅是礦產資源使用權的派生權利，如果也并列于礦產資源產權的定義之中，顯然不能反映出礦產資源產權制度結構的層次性特征，當然也就難以適應礦業實踐發展對礦產資源產權制度明晰化的基本要求了。礦產資源產權制度結構研究的轉折點發生在1996年《礦產資源法》修正之后，它在法律上首次確定了探礦權和采礦權獲得的有償性及有限的流轉性。這為礦產資源產權制度結構的明確化提供了法律保護。之后，我國學術界一般把礦產資源產權的基本制度結構分解為礦產資源的所有權和礦業權，其中礦業權由礦產資源所有權派生出來，礦業權又進一步分為探礦權和采礦權。盡管有的學者(覃蘭靜等，2004)仍把礦產資源的產權分為所有權和使用權，但他們定義的使用權也包含了探礦權和采礦權，相當于前面所說的礦業權。也就是說，礦產資源產權制度的基本結構由礦產資源所有權及其派生的礦業權(探礦權和采礦權)等權利組成的權利集合的觀點已成為目前理論界的共識。中國礦產資源產權制度的改革取向
十七大報告中提到涉及礦產資源產權制度改革方向的論述包括：(1)要“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。循環經濟形成較大規模，
可再生能源比重顯著上升”；(2)“要加強能源資源節約和生態環境保護，增強可持續發展能力。堅持節約資源和保護環境的基本國策，關系人民群眾切身利益和中華民族生產發展。必須把建設資源節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置，落實到每個單位、每個家庭。要完善有利于節約能源資源和保護生態環境的法律和政策，加快形成可持續發展體制機制”；(3)“落實節能減排工作責任制。開發和推廣節約、替代、循環利用和治理污染的先進適用技術，發展清潔能源和可再生能源，保護土地和水資源，建設科學合理的能源資源利用體系，提高能源資源利用效率。”
以上的論述意味著，資源的科學高效開采與集約環保利用已經成為中國礦產資源產權制度改革所要解決的首要問題。與之相適應，中國礦產資源產權制度的改革方向也必須統籌到科學發展觀的
框架下來，做到：
(1)明晰礦產資源產權制度，按照“社區化”的組織形式來安排礦業的生產、經營，破除礦產資源產權制度改革中的“國家悖論”現象。面對礦產資源管理仍然是以地礦行政主管部門的行政管理為主，國家作為國有礦產資源所有者的地位模糊，所有權實際上被專業和綜合部門多元分割，“所有權管理”被“使用權管理”所代替，以行政管理代替或擾亂明晰的產權制度造成產權關系不清，責任主體不明，管理混亂的現象，首先應當界定清楚圍繞礦產資源產權而存在的政治主體(政府及其相關管理機構)與經濟主體(勘探單位、不同所有制類型的礦山企業、個體開采者和礦區居民)之間的責、權、利關系，防止政治主體通過行政手段干預經濟主體所享有的礦產資源產權權利，充分發揮產權制度的激勵功能、約束功能、外部性內部化功能和資源配置功能，通過促使礦產資源產權制度的明晰，達到高效的、可持續利用的目的。其次，應當通過“社區化”的組織形式來安排礦業的生產、經營，以破除“國家悖論”現象。即以礦區所在地一級黨委和政府牽頭，按照社區化的管理體系來組織、安排礦業生產和礦權流轉，整合中央部委、地方政府、礦山企業和礦區居民之間的利益關系，實現礦區社會效益和生態環境效益的雙豐收。在社區化的管理體系中，充分發揮礦產資源產權制度的經濟功能，提高礦業開發的綜合效率，徹底摒棄那種礦產資源開發高損耗，低效率，生態環境惡化以及代內與代際的礦產資源消耗得不到補償的“礦竭城衰”現象。
(2)繼續完善礦產資源有償開采制度。通過價格、財稅機制的合理設計，使礦產資源的使用、礦業權的轉讓的價格反映出其稀缺性來。按照礦產資源產權制度基本結構的層次性特征來設計礦產資源稅費制度，使其更具備可操作性，以適應重要戰略機遇期礦產資源產權制度改革發展的需要。
(3)深化礦業權(探礦權和采礦權)流轉制度改革。有步驟、有重點地展開礦業權流轉、礦山土地使用權流轉、礦山企業產權的兼、停、并、轉改革，理順各種產權主體之間的利益關系并以恰當的制度設計整合其利益矛盾，最終保證國家作為礦產資源所有者的根本權益，形成科學的礦業開采觀和和諧的礦產資源產權利益關系，使科學發展觀的基本要求在礦產資源產權制度改革領域中得到進一步落實。
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