節(jié)能減排存在著遞減效應，越到基層越不重視，越缺乏硬措施，也越舍不得動大手術(shù)
節(jié)能降耗的關(guān)鍵是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但由于現(xiàn)有的中央與地方條塊分割的經(jīng)濟管理體制，特別是利益難以協(xié)調(diào)，再加上不正確的政績觀和用人機制地方追求更高GDP增長率的壓力很大，結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的目標難以實現(xiàn)。而且節(jié)能降耗分解指標及優(yōu)化方法缺乏科學性，能源及節(jié)能統(tǒng)計存在不全面也不夠真實的問題，給能源供求及其平衡帶來困難，也導致難以有效進行節(jié)能目標完成情況的考評。目前的情況是，越往基層對節(jié)能越不重視，越缺乏切實可行的措施。
現(xiàn)行的管理體制下，中央確定目標后，各地、各部
門紛紛向中央認領(lǐng)或承諾自己的任務(wù)，這就涉及目標分解問題。如何將節(jié)能目標層層科學地分解到地區(qū)、行業(yè)及至企業(yè)或能源消費的各領(lǐng)域并能進行有效地考評，是目前各級政府面臨的一大難題。一是能耗
強度指標計算中有不少問題有待明確。如單位GDP能耗應按照不變價格計算，但省、地級的統(tǒng)計方法中沒有所屬地、縣GDP的不變價。一個地區(qū)的GDP能耗不只是產(chǎn)業(yè)部門甚至只考慮工業(yè)部門對其有影響，該地區(qū)所有的社會經(jīng)濟活動都會影響這一指標，包括農(nóng)村及城鎮(zhèn)生活、建筑、服務(wù)業(yè)、交通運輸用能等，但在現(xiàn)行的節(jié)能分析中沒有能夠考慮進去。二是缺乏科學的節(jié)能降耗指標分解辦法。現(xiàn)行的辦法是從中央到地方都是按同樣的比例層層分解，同時選擇重點高耗能企業(yè)承諾節(jié)能降耗目標，顯然逐級等比例分解是不科學也是不符合能源消費分布的。在時間上，5年算術(shù)平均也不符合節(jié)能是以逐期已達到的節(jié)能水平為基礎(chǔ)衡量原理的。三是能源統(tǒng)計不準確。非重點企業(yè)、非運營單位、交通運輸、農(nóng)村、地下經(jīng)濟、個私經(jīng)營的用能以及反映能源市場、污染狀況的統(tǒng)計均未建立起來，有關(guān)能源結(jié)構(gòu)、效率、利用、轉(zhuǎn)換、節(jié)約等方面的信息更為缺乏，也無合適公認的機構(gòu)和機制來評價，以致于人們可以隨心所欲地上報節(jié)能目標完成率。
實現(xiàn)節(jié)能降耗是我國一項長期戰(zhàn)略任務(wù)，必須建立節(jié)能降耗的標準體系及對各省市區(qū)科學合理的分層考核目標，具體如下：
盡快研究制定實施新增
固定資產(chǎn)項目節(jié)能評議的標準體系，建立新上項目節(jié)能評估一票否決制。在中央和地方利益難以近期得到協(xié)調(diào)、地方難以改變追求高GDP增速的情況下，必須重視新增能力能效水平的控制。如果地區(qū)經(jīng)濟在“十一五”期間以年均10%的速度增長，到2010年新增能力將是現(xiàn)有生產(chǎn)能力的61%；如果按13%的速度增長，5年中新增生產(chǎn)能力將有現(xiàn)有生產(chǎn)能力的84%，屆時全部生產(chǎn)能力中的一半左右(46%)都是這5年中新增的。如果新增部分不能實現(xiàn)降低20%或25%左右的目標，將會對不斷增加的存量部門造成更大壓力。因此，企業(yè)新增生產(chǎn)能力的審核和核準是未來政府推動經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的主要手段。政府應盡快研究、制定、實施新增固定資產(chǎn)項目節(jié)能評議的標準體系，為實施新增固定資產(chǎn)項目節(jié)能評議制度提供技術(shù)保障，同時建立項目節(jié)能評估一票否決制；加快行業(yè)能效準入標準的制定，完善重點耗能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展綱要。
分解指標應省市縣區(qū)別對待，遵循越基層越具體的原則，將節(jié)能目標考核與優(yōu)惠和限制政策
掛鉤。現(xiàn)在的逐級等比例分解方法的確不是優(yōu)化的方法，指標分解越到基層就越應該有所區(qū)別，特別是地級市以下，更有條件根據(jù)各縣的發(fā)展內(nèi)容進行必要的調(diào)整。對省一級，基本可以按平均分配、個別靈活的方法。對提出較高節(jié)能目標的省，在節(jié)能資金、節(jié)能項目、甚至大型投資的審批方面給予優(yōu)先和鼓勵積極性的優(yōu)惠政策。而對于小于平均目標的省份，在高能耗項目的審批方面應從嚴。對地市一級的目標分解，應鼓勵各省根據(jù)各地市的發(fā)展情況，采取有所區(qū)別的分解方法，也可以沿用中央對各省的分解和鼓勵獎懲模式。地市對縣級市的目標分解，應具有更多的靈活性，越到基層，分解重點越要放到具體落實到節(jié)能項目和工程，以及認真分析新建項目的增加值能耗方面上去，使節(jié)能措施與節(jié)能目標相關(guān)聯(lián)、定量化。
管理機構(gòu)上下難以對接，模糊了管理職能；能源供應領(lǐng)域的絕對壟斷地位，影響了地方政府推進節(jié)能積極性
推進節(jié)能面臨許多障礙，包括觀念、政策、法規(guī)、技術(shù)、信息等，其中體制是最大的障礙。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，能源管理機制不協(xié)調(diào)，挫傷地方政府機構(gòu)推動節(jié)能的主動性和積極性，致使政府在節(jié)能服務(wù)方面的職能長期缺位，這已成為推進節(jié)能的最大障礙。目前存在的突出問題有三個：
一是在能源管理上，重能源供應輕節(jié)能降耗。在能源、資本等要素市場以及行政壟斷的能源行業(yè)的產(chǎn)品市場上，政府仍起主導作用。在這種情況下，政府必然側(cè)重能源供應，而這些能源供應公司通常又擁有很大的政治權(quán)力，可以同推行節(jié)能的政府部門相抗衡。在前兩年能源嚴重緊缺的情況下，體制弊端更為突出，與電力等行業(yè)大量的甚至是盲目無序的投資擴張相比，節(jié)能工作顯得微不足道、力不從心。
二是政府節(jié)能管理被嚴重削弱。20世紀90年代初以來，隨著我國市場化改革向縱深發(fā)展，節(jié)能工作卻明顯后退，政府節(jié)能管理被嚴重削弱，能源管理人員大量流失，經(jīng)濟激勵政策幾乎全部取消。
三是中央和地方政府的節(jié)能主管機構(gòu)不配套、不明確。2000年政府機構(gòu)改革后，原國家經(jīng)貿(mào)委中包括資源節(jié)約和綜合利用在內(nèi)的部分職能轉(zhuǎn)移到國家發(fā)展和改革委，其它職能轉(zhuǎn)移到國資委和商務(wù)部。但包括浙江在內(nèi)的多數(shù)省市區(qū)以及地、縣政府仍選擇發(fā)改委與經(jīng)貿(mào)委并存的方案，發(fā)改委負責規(guī)劃與投資，經(jīng)貿(mào)委則主要負責經(jīng)濟運行并主管企業(yè)。而現(xiàn)行的《節(jié)能法》又沒有明確節(jié)能主管機構(gòu)，故造成地方節(jié)能主管機構(gòu)不明和職能模糊不清。當?shù)胤截瀼刂醒牍?jié)能方針政策難以準確地按照職能劃分確定工作任務(wù)時，必然導致職能機構(gòu)之間摩擦不斷，同時也會挫傷各級政府推進節(jié)能工作的積極性。
為此，建議健全能源管理機制，增強政府節(jié)能服務(wù)職能：
一、依法明確政府節(jié)能主管機構(gòu)，加大節(jié)能執(zhí)法能力和節(jié)能服務(wù)體系建設(shè)。針對目前多數(shù)省市區(qū)發(fā)改委和經(jīng)貿(mào)委共存的狀態(tài)，在《節(jié)能法》的修訂中，必須明確地方節(jié)能主管機構(gòu)，確定各政府機構(gòu)的分工和協(xié)作關(guān)系，形成政府推動節(jié)能工作的合力，充分發(fā)揮政府依靠市場調(diào)控經(jīng)濟的作用。各地要根據(jù)地方實際完善節(jié)能中心的職能，盡快全方位、系統(tǒng)地建立包括
節(jié)能技術(shù)、產(chǎn)品和工藝評估和推廣、節(jié)能宣傳和培訓、節(jié)能信息咨詢服務(wù)等活動的節(jié)能服務(wù)體系，加強和完善政府信息服務(wù)的職能。
二、各級政府要帶頭節(jié)能，努力營造節(jié)能降耗的良好環(huán)境。政府機構(gòu)厲行節(jié)能，不僅可以節(jié)省能源和行政開支，而且可以主導節(jié)能產(chǎn)品市場，促進節(jié)能新機制的推廣應用，為全主會樹立節(jié)能的典范，提高政府的公信力。目前，世界上有30多個國家和地區(qū)實施政府機構(gòu)節(jié)能，采取的措施主要有：制訂法律法規(guī)，設(shè)立專門機構(gòu)，規(guī)定指令性節(jié)能目標，推行政府采購，采取以市場為基礎(chǔ)的管理策略和方法(成本分析、能源審計、合同籌資機制、激勵措施等)，成效卓著。
政府機構(gòu)節(jié)能涉及節(jié)能工作的組織管理、政府采購、
建筑節(jié)能、節(jié)能新產(chǎn)品的推廣應用以及激勵政策等。因此，它是推動全社會節(jié)能工作的一個很好的突破口，應在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，借鑒國際經(jīng)驗，制訂并實施相關(guān)政策、條例、措施和制度。
三、允許地方政府把節(jié)能支出納入地方政府公共預算。節(jié)能具有鮮明的公益性質(zhì)，政府必須予以扶持。在當前可行的做法之一就是把節(jié)能納入地方政府公共預算支持范圍，在經(jīng)常性預算中設(shè)立節(jié)能支出科目，安排相應的節(jié)能支出預算，用于節(jié)能技術(shù)研發(fā)、示范與推廣、節(jié)能教育、宣傳與培訓、節(jié)能管理、監(jiān)督體系建設(shè)。同時在建設(shè)性預算中，也要加強財政的節(jié)能投資力度。
四、允許地方政府積極主動采取節(jié)能經(jīng)濟激勵政策，充分利用市場杠桿加大技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整的驅(qū)動力。目前，我國能源定價、能源稅、進出口關(guān)稅、減免所得稅、抵扣增值稅等重大的政策必須國家統(tǒng)一解決。即使地方政府清楚地認識到財稅價格等政策對結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能的促進作用，但都得等中央政府出臺政策，而中央政府的財稅政策很難及時滿足地方政府推動工作的需要。為此，應賦予地方政府采取除財稅、價格政策以外的經(jīng)濟激勵政策的權(quán)利和靈活度，鼓勵地方政府出臺適應本地特點的激勵政策，探索在市場經(jīng)濟體制下抓節(jié)能、促結(jié)構(gòu)調(diào)整的手段，有效地促進地方經(jīng)濟走新型工業(yè)化道路。
忽視建筑節(jié)能是一種典型的市場失靈的短視行為，恰恰也是為子孫后代多留一份資源的障礙
長期以來，我國偏重工業(yè)節(jié)能，忽視建筑等方面節(jié)能。1998年施行的《節(jié)能法》基本上是一部工業(yè)節(jié)能法，建筑節(jié)能只有一條原則性規(guī)定，各地政府出臺的節(jié)能政策與措施也都集中于重點工業(yè)行業(yè)。這是先生產(chǎn)、后生活的計劃經(jīng)濟思想在能源領(lǐng)域的一個突出反映，加上福利供熱制等僵化的計劃經(jīng)濟體制，導致建筑節(jié)能長期落后至今很難推動，進展非常慢，成為我國節(jié)能工作最薄弱的一個環(huán)節(jié)，造成巨大而長遠的浪費。
建筑是潛在節(jié)能率最高的部門。建筑節(jié)能不僅可以大幅削減能源消費，而且與營造高品質(zhì)小康生活，改善環(huán)境質(zhì)量息息相關(guān)。目前，我國房屋竣工面積中只有1/20是
節(jié)能建筑。建筑物的使用壽命通常在50年以上，一旦建成，很難進行節(jié)能改造，而且投資巨大，有些建筑無法改造。本世紀頭20年，是我國建筑業(yè)發(fā)展的鼎盛期。如果建筑節(jié)能停滯不前，勢必造成能源的極大浪費，后患無窮。因此，要從過分偏重工業(yè)轉(zhuǎn)向建筑節(jié)能，大力加強建筑節(jié)能工作刻不容緩。
忽視建筑節(jié)能是一種典型的市場失靈的短視行為，必須由政府干預。要突破供熱體制改革，嚴格執(zhí)行
建筑節(jié)能設(shè)計標準，推動既有建筑節(jié)能改造，制訂、實施耗能器具能效標準標識，以鼓勵生產(chǎn)、使用
節(jié)能建材和
設(shè)備、建造節(jié)能建筑的激勵機制。
另外根據(jù)調(diào)查測算，非運營單位交通運輸用能已占到全部交通運輸能耗的一半以上，如何強化非運營單位交通運輸節(jié)能也需要政府盡快采取切實可行的措施。
建議政府調(diào)整節(jié)能戰(zhàn)略重點，高度重視建筑節(jié)能和交通運輸?shù)确⻊?wù)業(yè)節(jié)能工作。
